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Frontières, inter-régionalisme, et acteurs de l’intégration européenne

Responsables : Birte Wassenberg et Sylvain Schirmann

Quel rôle le modèle européen a-t-il joué lors de la phase d’émergence et de structuration de nouveaux régionalismes ?  Si le vocabulaire historique et politique de la frontière des Etats et des Empires est bien connu, il existe une spécificité du discours transfrontalier nettement moins étudié et qui fera l’objet de recherches destinées à examiner plus en détail le rôle et les fonctions des frontières, de la coopération territoriale et des acteurs régionaux de l’intégration européenne.

La coopération transfrontalière en Europe

En relation avec l’intégration économique au sein de la Communauté économique européenne (CEE)/l’Union européenne (UE), les frontières sont généralement citées comme des obstacles qu’il s’agit de supprimer pour arriver à l’objectif d’une « Europe sans frontières ». Or l’adjectif transfrontalier traduit la traversée, le passage de la frontière : il s’applique a priori à tout mouvement, à toute relation à travers une limite politique entre deux Etats. La notion de transfrontalier est liée à celle de proximité. Les relations transfrontalières s’établissent entre des unités spatiales appartenant à deux espaces voisins, séparées par une limite nationale (Reitel). La frontière est aussi au cœur de l’objectif de la coopération : il s’agit de relativiser ou de surmonter la frontière (Ratti/Reichman). La priorité de la coopération transfrontalière est l’affaiblissement ou l’abolition des effets négatifs créés par les frontières. Enfin, la frontière est aussi un lieu de mémoire : le rôle central des frontières dans la coopération transfrontalière comme « cicatrices de l’histoire » a déjà été identifié dans les années 1960 (Mozer). Pour l’étude de la coopération transfrontalière, la frontière est toujours un lieu de contact, de relations. Plusieurs études insistent sur l’importance des interactions culturelles dans les régions frontalières, en qualifiant l’espace structuré par ces interactions de « milieux transfrontaliers », (Martinez) ou « d’espace symbiotique » (Herzog).  La coopération transfrontalière peut donc être considérée comme une forme d’intégration transnationale où les effets négatifs des frontières sont relativisés.

Nos recherches se poursuivront à partir des travaux déjà effectués, entre 2008 et 2010, par FARE et l’Euro-Institut de Kehl, qui ont abouti à la publication de quatre volumes intitulés Vivre et penser la coopération transfrontalière (Wassenberg et alii). Afin de mieux appréhender les mécanismes de cette forme de micro-intégration européenne, il convient d’approfondir l’approche pluridisciplinaire de la coopération transfrontalière : comment chaque discipline aborde-t-elle l’objet, quelle est la terminologie utilisée, quelles sont les méthodologies de recherche ? La finalité de cette recherche consiste en la réalisation d’un manuel interdisciplinaire sur la coopération transfrontalière en Europe. Un tel manuel n’existe pas encore. Sur la base d’une interprétation interdisciplinaire de la « phénoménologie de la coopération transfrontalière » (Joachim Beck), seront définis dans un premier temps les champs d’application de la coopération transfrontalière au sens d’un processus central (caractéristiques de territoires transfrontaliers, acteurs, pilotage, cultures, structures, gouvernance, réalisations politiques, effets). Dans un deuxième temps, des scientifiques réaliseront pour chaque champ d’application une interprétation spécifique. Du point de vue de chaque discipline seront ensuite définies les théories pertinentes pour l’analyse et l’interprétation de la coopération transfrontalière en Europe. L’originalité de ce projet réside non seulement dans le dialogue entre plusieurs disciplines scientifiques, mais aussi dans la rencontre entre différentes cultures scientifiques européennes (participation de scientifiques venant de France, d’Allemagne, d’Italie, d’Espagne, du Danemark, d’Irlande, etc.).

L’interrégionalisme

Les recherches sur l’interrégionalisme permettront aussi de renouveler et de diversifier les travaux en cours sur les acteurs de l’intégration européenne en historicisant l’émergence de ces nouvelles structures de dialogue établies par l’Union européenne avec les acteurs privés, émanant d’autres groupements régionaux (milieux d’affaires, syndicats…). En effet, la recherche sur la coopération transfrontalière enrichit les travaux sur les réseaux d’acteurs transnationaux par la prise en compte du rôle des acteurs locaux et régionaux dans le processus de construction européenne. Les historiens ont déjà mis l’accent sur le rôle des acteurs régionaux dans l’intégration européenne après 1945 (Bitsch). L’émergence des acteurs régionaux dans la construction européenne est donc vue en lien avec le concept du régionalisme et de « l’Europe des régions » qui souligne le lien entre la gouvernance à l’échelle régionale, le processus d’intégration européenne et les institutions de l’UE. Considérer l’acteur local et régional dans le cadre de la coopération transfrontalière est encore une démarche différente. Premièrement, l’acteur transfrontalier n’est pas prioritairement identifié par rapport à son rôle dans la construction européenne : il est plutôt défini comme une personne/une collectivité qui entre en relation avec une autre personne/collectivité de l’autre côté de la frontière. L’élément constitutif de l’acteur transfrontalier est donc l’interaction, la relation transfrontalière (Wassenberg). Deuxièmement, dans le cadre de la coopération transfrontalière, plusieurs types d’acteurs locaux et régionaux doivent être pris en compte. Il y a d’abord les collectivités territoriales (villes, communautés de communes, régions) qui dépendent plus ou moins – en fonction du degré de décentralisation – de leurs Etats nationaux. Parmi eux, il faut distinguer entre les acteurs administratifs (fonctionnaires territoriaux) et les responsables politiques locaux et régionaux (maires, conseillers régionaux, départementaux, etc.). Puis, sont également concernées les institutions représentatives de l’Etat dans les régions (les préfectures), les Etats fédérés (Länder, cantons), les universités, etc. Mais les acteurs régionaux et locaux de la coopération transfrontalière n’appartiennent pas tous à la sphère publique. Il faut y ajouter les nombreux acteurs para-publics et privés : les chambres de commerce, les chambres des métiers, les syndicats, les organisations représentant le patronat, sans oublier les associations représentatives de la société civile. Force est de constater qu’il existe une très grande diversité d‘acteurs transfrontaliers et qu’ils agissent pour la plupart en réseaux transnationaux.

La prise en compte de ces réseaux transfrontaliers peut renforcer la thèse selon laquelle la formation d’une network society a des conséquences directes sur le processus d’intégration européenne : les différents réseaux transnationaux – politiques, universitaires, transfrontaliers – participent à la gouvernance européenne, c'est-à-dire à la formulation et à la mise en œuvre des politiques européennes dont dépend la réalisation du projet de construction communautaire (Kaiser, Leucht, Gehler). En effet, dans les années 1980, les formes du dialogue interrégional se diversifient et l’on peut se demander si la Communauté européenne  a conservé son rôle d’impulsion. Par ailleurs, aux côtés des acteurs transnationaux, les Etats semblent avoir conservé un rôle pour initier ces nouvelles formes de dialogue. Il est donc nécessaire de revoir le positionnement des Etats face à ces évolutions qui remettent en question prééminence et souveraineté. Strasbourg ayant depuis longtemps un affichage en études germaniques, on privilégiera l’étude de l’Allemagne dans une dimension comparative. Il faut intégrer à cette approche la thèse selon laquelle les acteurs transfrontaliers ont un rôle de « moteur de l’intégration européenne » (Gross, Schmitt-Egner), une thèse qui relie l’idée d’ « Europe des régions » avec la réalité vécue dans les régions transfrontalières. Une étude approfondie s’impose donc qui identifie les acteurs dans chaque espace transfrontalier et qui examine ensuite les liens éventuels de leurs activités transfrontalières avec le processus de l’intégration européenne.

Les espaces de voisinage

La recherche sur la coopération transfrontalière ne peut pas se concentrer uniquement sur les réseaux d’acteurs transfrontaliers. Ces acteurs agissent dans des espaces de voisinage où s’effectue une coopération décentralisée par rapport à celle qui est initiée par les politiques communautaires de la CEE/UE. La prise en compte des données spécifiques de ces différents espaces transfrontaliers est donc indispensable pour appréhender le processus de coopération décentralisée. Le continent européen est également présenté comme un ensemble en devenir dont le problème principal serait la gestion des rapports entre les nations (ou les régions) qui le constituent et les institutions bruxelloises. Cette thématique renvoie à l’histoire complexe de l’Europe d’après-guerre et aux problèmes qu’ont rencontrés successivement la CEE puis l’UE. Or, il existe à l’intérieur de l’Europe des aires régionales qui ont joué et jouent encore un rôle structurant dans la vie du continent. Elles peuvent regrouper des pays voisins sur le plan géographique ; mais elles peuvent aussi, à un niveau infranational, structurer des lieux transfrontaliers ou bien rassembler des acteurs de différentes natures (villes, provinces, organisations). Parfois rétives aux classifications, obéissant à des logiques très concrètes, locales plutôt qu’institutionnelles et centrales, ces régions peuvent aussi chevaucher les frontières de l’UE, mettant en relation ses États qui en sont membres et d’autres qui ne le sont pas.

La recherche sur les espaces de voisinge ngst pas spécifiquement limitée à l’Europe ni effectuée dans l’objectif unique d’examiner le processus de construction européenne. La notion d’« espace de voisinage » peut être abordée avec une approche de « géopolitique » des relations internationales qui cherche à comprendre les relations et représentations politiques, économiques et culturelles entre pays et groupes de pays. Cette notion s’avère « encadrée chronologiquement par une pensée américaine de la relation aux voisins de l’hémisphère et par une pensée européenne du voisinage oriental et méridional » (Romer/Rolland). Dans sa dimension européenne, la notion de voisinage est notamment liée à l’idée de la maison commune européenne exprimée par Mikhaïl Gorbatchev à Strasbourg en 1989, et à la Politique européenne de voisinage (PEV) mise en place par l’UE en 2002-2004. En revanche, la recherche sur la coopération transfrontalière est une micro-approche des espaces de voisinage. Elle analyse un espace de voisinage régional - généralement une région ou une agglomération urbaine - qui est situé entre deux ou trois Etats limitrophes. La plupart des travaux sur la coopération transfrontalière concernent en effet un espace transfrontalier donné, comme l’espace du Rhin supérieur, la région Saar-Lor-Lux, le lac de Constance, etc., ou une zone de frontière, comme la coopération franco-espagnole par exemple. Cette micro-approche est nécessaire, parce que chaque région transfrontalière est unique par son histoire, ses conditions géographiques et politiques. Chaque région a en effet ses propres traits géographiques, politiques et socio-économiques qui diffèrent largement d’un espace à un autre. En étudiant chaque micro-espace individuellement, il est donc possible d’évaluer quels sont les facteurs déterminants pour le développement de la coopération transfrontalière.

Pour permettre une approche comparative de ces micro-espaces de voisinage, il est nécessaire de rassembler les informations clés sur le développement de tous les espaces transfrontaliers en Europe (au sein de l’UE et à ses frontières extérieures) et de les intégrer dans un premier ouvrage général sur la coopération transfrontalière en Europe. Aussi, nous souhaitons éditer un dictionnaire analytique de la coopération transfrontalière. En effet, il n’y existe pas d’ouvrage de ce type à l’exception d’un manuel du Conseil de l’Europe qui date de 2006 et qui ne procède pas selon une logique de classement alphabétique (Ricq). Le dictionnaire sera composé d’articles scientifiques rédigés par des spécialistes de la coopération transfrontalière et comportera deux parties distinctes. Une première partie sera consacrée à la terminologie, aux outils et aux acteurs de la coopération transfrontalière. Il répondra à des questions clés telles que : qu’est-ce une région, une frontière, un groupement européen de coopération territoriale, etc. La deuxième partie du dictionnaire représentera un répertoire de toutes les régions transfrontalières européennes (de l’Union européenne et ses frontières extérieures). Chaque région sera présentée quant à son évolution historique, ses structures de gouvernance et son entité géographique. Le dictionnaire devrait aussi comprendre des éléments bibliographiques permettant au lecteur d’approfondir ses connaissances sur chacun des domaines traités.   

Acteurs et réseaux européens : gouvernance, influences, diplomaties

La construction des institutions européennes a produit à la fois des contraintes et de nouvelles opportunités d’action et a engendré une dynamique de professionnalisation et de spécialisation reliant des acteurs publics et privés de l’espace local aux espaces internationaux.  Notre recherche vise à rendre compte de ces transformations en étudiant les formes nouvelles de mobilisation de ces acteurs au service, en réalité, de l'unification du continent européen, du 19e siècle jusqu’au début de ce 21e siècle. Les formes de cette mobilisation, les modalités de l'influence de ces acteurs divers sur les institutions nationales, internationales, transnationales et communautaires, les réseaux de la gouvernance européenne ont été au cœur des recherches conduites jusqu’à présent. Elles se sont inscrites en premier lieu dans la continuité des travaux initiés par le Groupe de liaison des historiens auprès des Communautés européennes dans les années 1980 (Poidevin, Schwabe, Serra, Trausch). Organisés à l’origine autour d’une approche sectorielle de la construction européenne, ils avaient rapidement élargi leur horizon à la mise au jour des milieux économiques, mais aussi politiques, sociaux et autres, qui avaient façonné le projet européen. Dès lors, les acteurs privés et publics, dans leur grande diversité, étaient mis au centre de la réflexion tandis que s’organisaient les premières recherches sur les modalités de leur interaction tant au moment de la conscientisation de l’Europe (Badel, Schirmann) qu’à celui de la mise en œuvre du projet communautaire à partir des années 1950 (Bussière, Dumoulin). Ils ont été rapidement conduits à se départir de leur approche de prédilection à la fois stato-centrée et bilatérale et à réfléchir à la redéfinition de la relation de l’Etat avec les milieux privés, à mettre au jour les ramifications qui unissent les « groupes », « cercles », « milieux » engagés dans l’action extérieure, en particulier dans les domaines économique et culturel.
Dès la fin de la décennie 1990, l’existence de réseaux transnationaux a été mis en lumière. Une nouvelle étape a été franchie lors de l’impulsion donnée par les historiens économistes (Kipping, Rollings) et les historiens politiques (Kaiser) qui ont permis de formaliser les recherches sur les cercles et les milieux autour de la notion de réseau (network) en intégrant les travaux des sociologues et des politistes. Un chantier de recherches Milieux d’affaires et intégration européenne (Bussière, Dumoulin, Schirmann) a permis la publication de trois volumes analysant les différentes interactions entre  le processus de la construction européenne et le monde des affaires.
En se fondant sur les travaux déjà réalisés par les chercheurs de Strasbourg sur les milieux ayant participé à la construction de l’espace communautaire, on cherchera à approfondir la redéfinition des liens qui les unissent du fait de la recomposition des espaces d’action. Deux grands types d’approche ont été privilégiés. La première est centrée sur les milieux économiques et sociaux. Elle a confronté les pratiques des acteurs économiques à leur discours. La reconstitution d’itinéraires particuliers a permis la démonstration précoce que le discours européiste des patrons européens n’était pas qu’un discours de représentants patronaux à l’attention des pouvoirs publics mais le fruit d’une expérience d’entrepreneur et d’une réflexion approfondie sur la notion de « grand marché », engagée dans les années 1920, chez un certain nombre d’industriels. Les historiens ont aussi analysé les modalités des pressions exercées sur les Etats en étudiant l’intervention d’organisations patronales très actives dès l’entre-deux-guerres (Union douanière européenne, Comité d’action économique et douanière, Conseil des directeurs des fédérations industrielles d’Europe (CDEIF) etc). Une convergence forte s’est donc établie avec les analyses des politistes portant sur les groupes de pression après 1945. Cela a notamment conduit à l’établissement d’un séminaire commun sur ce thème en 2010. Parallèlement, des convergences se sont aussi fait jour dans le domaine portant sur les interlocuteurs bruxellois de ces milieux privés. Les politistes ont en effet analysé de manière approfondie la sociologie du personnel politique et administratif du système communautaire, démontant en partie le mythe de  l’ « eurocratie ». L’étude de la professionnalisation des acteurs internes de l’Union a déjà permis de livrer de premiers résultats sur les membres de la Commission (Commissaires, Directeurs généraux et membres des cabinets (Mangenot). Ils ont aussi insisté sur un nécessaire décentrage du regard en attirant l’attention sur la grande diversité des acteurs présents dans les institutions européennes : commissaires et députés , mais aussi représentants et fonctionnaires des Etats-membres, représentants d’intérêts sociaux et économiques, avocats, experts de tous ordres, cabinets d’avocat ou de consultants en charge d’affaires publiques, observateurs (journalistes, think thank, publicistes, universitaires) de toute nature.
Dans ce cadre, la « gouvernance » de l’Union continue à occuper une place centrale dans les réflexions. Le pouvoir de et sur l’UE appartient-il aux agents les plus intégrés au sein de ces institutions réputées « supranationales » ? Si oui, de quel pouvoir s’agit-il au juste, de qui parmi ces agents, et au sein de quelle institution ? Le Parlement européen, la Commission, la Cour, la BCE ? Ces institutions sont-elles au contraire dominées par les gouvernements des Etats membres et leurs représentants permanents au Conseil ? Le personnel politique et administratif a-t-il enfin prise sur cet espace ou agit-il en fin de compte comme le relais conscient ou inconscient des forces économiques et sociales ? Quel que soit leur raffinement, les principales théories structurant les débats actuels sur l’UE tournent encore le plus souvent autour de ces grandes alternatives, sans qu’aucune ne parviennent complètement à emporter la conviction.

Dès lors, la question de l’articulation de ces réseaux d’acteurs publics (hauts fonctionnaires, diplomates etc.) et privés (entreprises, organisations patronales, organisations non-gouvernementales, fondations etc.) reste prédominante et  va orienter les recherches communes.  Il s’agit notamment d’analyser les interactions des acteurs privés et publics, leur participation à l’étape nouvelle de la mondialisation (dans laquelle s’inscrit le processus de la construction européenne) ouverte dans les années 1990 prahlèlement à l’émergence du Marché unique, et en conjuguant les différents jeux d’échelle (du local au transnational).

Afin de réaliser nos objectifs, nous oeuvrons à la création d’un réseau de recherche pluridisciplinaire rassemblant plusieurs centres européens de recherche sur la coopération transfrontalière (Center for cross border studies à Armagh en Irlande, Centre de recherche sur l’espace catalan, Institut for Graensregionsforskning au Danemark, etc.)

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